A fi sau a nu fi act administrativ

Promovarea în instanță a unei acțiuni în contencios administrativ, ca de altfel a oricărei alte cereri de chemare în judecată, trebuie să înd1eplinească o serie de exigențe pentru ca cererea să poată trece pragul și să ajungă să fie soluționată pe fond.

O problemă aparte, pe care o ridică această materie este admisibilitatea acțiunii prin raportare la calitatea de act administrativ a actului atacat. Pentru că obiect al cererii de anulare sau de suspendare a executării unui act administrativ îl poate face doar un asemenea act, nu și un act sau o operațiune administrativă prealabilă emiterii actului administrativ propriu-zis. Iar dacă acțiunea în anulare se îndreaptă în mod separat împotriva unui act sau a unei operațiuni administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ, cererea va fi respinsă în privința anulării lor.

Asta nu înseamnă că instanța nu poate analiza legalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, dispozițiile art.18 alin.2 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 reglementându-i expres această competență.

Și-atunci, decizia de a ataca sau nu în mod separat un act emis de către o autoritate va fi luată cu luarea în considerare a criteriilor care diferențiază cele două categorii de acte, cu atenție însă la prietenii falși. Pentru că nu titulatura actului îi conferă acestuia calitatea de act administrativ, ci efectele pe care le determină respectivul act.

Astfel, deși teoria ne spune că un aviz este în principiu un act care anticipează doar emiterea unui act administrativ, neproducând el însuși efecte juridice, deși, fără el, atunci când este conform, actul administrativ nu esta valabil, în realitate, un document care se intitulează “aviz” poate avea chiar el calitatea de act administrativ.

Așa cum este, de exemplu, cazul avizelor de defrișare a arborilor, acte care nu intră în categoria avizelor prealabile:

facultative (emitentul are libertatea să solicite avizul, iar în ipoteza în care l-a cerut, i se poate sau nu conforma);
consultative (emitentul are obligația să solicite avizul, dar nu are obligația de a i se conforma)
sau conforme (emitentul are obligația atât de a solicita avizul, cât și de a i se conforma)

ci produc efecte prin ele însele, îmbrăcând astfel hainele unor acte administrative de sine stătătoare. Defrișarea are loc în chiar temeiul avizului care o permite.

Situația este însă diferită, de exemplu, în cazul avizului cerut de lege a fi emis de către Ministerul Tineretului și Sportului în vederea constiturii valabile a federațiilor sportive naționale, aviz reglementat de dispozițiile art.36 alin.1 din Legea nr.69/2000 a educației fizice și sportului. De această dată, avem de a face cu un act necesar a fi obținut premergător constituirii unei federații sportive naționale, mai exact cu un aviz prealabil conform dat fiind faptul că, legea se exprimă în sensul că el trebuie să fie expres, neputându-se vorbi în consecință de un caracter facultativ sau consultativ al unui asemenea aviz.

Un astfel de aviz nu va putea fi drept consecință atacat în mod separat printr-o cerere de chemare în judecată, fiind un simplu act premergător, chiar conform fiind.

În acest sens s-a exprimat, de altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție, care a reținut că, “Avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine stătător realitatea juridică existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ. (…)

Avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ (…).

Deosebirea dintre actul administrativ și aviz (operațiune administrativă) prezintă importanță practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanța judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiție, dar nu poate controla, în cazul acțiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operațiunile administrative (…).” (Decizia civilă nr.1923/2012 a Înaltei Curți de Contencios Administrativ și Fiscal – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal).

Un caz aparte este cel al autorizației de construire și a actelor ce o preced.

Astfel, autorizația de construire are calitatea de act administrativ în sensul legii, fiind actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea și postutilizarea construcțiilor (art.2 ali.1 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții), iar avizele, acordurile, studiile și celelalte acte care o preced doar stau la baza emiterii unei astfel de autorizații, având calitatea de acte și operațiuni administrative premergătoare.

Cu toate acestea, soluționând un recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit prin Decizia nr.25/06.11.2017 că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.6 alin.1 și a celor ale art.7 alin.1 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții raportat la dispozițiile art.2 alin.1 lit.c și la cele ale art.8 alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, se poate exercita controlul de legalitate pe cale separată în privința certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

Ce a determinat în esență instanța supremă să concluzioneze astfel, clarificând practica judecătorească contradictorie sub acest aspect?

Faptul că, “certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obținerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorității competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizației de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ și fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acțiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, este pe depli justificată.

Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanismcaracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism (paragrafele 47 și 48 din decizie).

Importantă este și distincția pe care instanța supremă o face în cuprinsul deciziei în ceea ce privește refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri (exprimarea explicită cu exces de putere de a nu rezolva cererea unei persoane) versus conținutul concret al certificatului de urbanism, conținând interdicția de construire sau alte limitări, sens în care se stabilește că acțiunea trebuie formulată în primul rând împotriva certificatului deja emis și doar complementar să se solicite emiterea unui nou certificat care să aibă un conținut adecvat.

Definiția la care se referă Înalta Curte de Casație și Justiție în decizia amintită, este definiția actului administrativ dată acestuia de Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, care prevede că, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (art.2 alin.1 lit.c) din lege). Se stabilește de asemenea că se asimilează:

actelor administrative, în sensul aceleiași legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, cu mențiunea că, prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative (art.2 alin.1 litc) indice 1 din lege);
actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art.2 alin.2 din lege).

Last but not least trebuie acordată atenție naturii juridice a raportului în care se află autoritatea publică pentru că o asemenea autoritate nu intră doar în raporturi de drept administrativ, ci și de dreptul muncii, de drept civil, de drept constituțional ș.a.

Ceea ce este esențial așadar să se verifice anterior atacării unui act în contencios administrativ este dacă acel act vătămător și pretins nelegal are calitatea de act administrativ, și anume dacă actul ce se intenționează a fi atacat îndeplinește condițiile enumerate de definiția legală dată actului administrativ. Pentru că doar dacă aceste condiții sunt îndeplinite cumulativ, acțiunea îndreptată împotriva actului în discuție este admisibilă, fie că vorbim despre o cerere de anulare sau de suspendare a executării respectivului act.